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对食品卫生监督管理体制调整的思考
摘要]文章对食品卫生监督管理体制调整方案出台的程序进行了探讨，认为缺乏一定的法律依据;对现行食品卫生监督管理体制进行了总结，认为调整不具有必要性;对调整的内容进行了研究，认为不具有可操作性。同时指出了目前食品卫生监督管理工作存在的突出问题，并提出了解决问题的几点建议。
「关键词」食品卫生;监督管理;体制;调整;思考
进入21世纪以后，世界各国对食品安全的重视程度均已达到了空前水平。我国政府亦不例外。尤其是今年的“阜阳奶粉事件”后，国家已经把这项工作摆上了非常重要的议事日程，国务院多次召开会议研究食品安全工作，并于9月初下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》(以下简称《决定》)，将对食品安全监督管理体制进行重大调整。食品安全监督管理体制的调整是一项极其复杂的系统工程，并非一蹦而就的，需要群策群智才能达到预期的目的。本文笔者结合多年从事食品卫生监督工作的体会就国务院对食品监督管理体制的调整谈几点思考意见。
1 从法律的角度看调整方案出台的程序有待商榷
党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略，这一方略要求我们的一切行政行必须在法律的框架内行事，食品的安全监督管理已制订了食品卫生法等法律法规，那么再制订一系列食品监督管理的具体操作措施应在食品卫生法等法律法规的规定范围内进行，法律中没有规定的也必须按照立法法的有关规定按程序进行。《食品卫生法》第三条已对食品卫生的监督管理部门作出明确的规定，那就是“国务院卫生行政主管部门主管全国食品卫生监督管理工作”、“国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作”。国务院最近作出由质量技术监督、工商、卫生等部门对食品安全进行分段管理的决定已经改变了《食品卫生法》的规定，超出了在法律规定的授权范畴，有悖于《立法法》和《行政许可法》的有关规定。当然国务院认为原监督管理模式已不适合与时俱进的要求，需要对法律进行修改，也只能按程序向全国人大报告工作，提出修改建议，这是一种上行文，或者向法制办等部门提出做好修订的前期工作，将成熟的意见提交人大讨论通过后再由国家主席签署命令公布实施，直接下发了具有普遍约束力的规范性文件，改变了原法律有关条文的立法本意，并要求有关部门作好法律的修订工作，这样做法的实质是:先作出了怎么办的决定，再由有关部门按照其要求作出法律的修订，然后再送人大通过，那么人大的通过也只是一种形式了。假若说人大在对修订意见进行审查时认为没有必要进行调整，通不过又怎么办?显然在程序上是不太恰当的，按法律的层级原则，下位法必须服从上位法，那么这个决定的法律效力就值得商榷了，必将会导致乱作为和不作为的现象发生。因为在现阶段我们的法制教育还存在一定的差距，有相当一部分官员们法律意识和法制观念还不是很强，只认红头文件不认法律规定的现象时有发生。如我们在一个乡镇进行职业病防治法执法时，向一位乡领导宣传了《职业病防治法》，要求配合执行，这位乡领导说:“中国的法律有1 000多个，我不知道执行哪个，你把市政府的文件拿来了我就执行”。又如前不久《楚天都市报》刊载的一篇文章介绍，某省在安排今年中秋和国庆两节食品安全监督检查时，一位食品药品监督局负责人说:国务院已经作出了由质量技术监督部门负责食品生产企业的监督管理，工商部门负责流通领域的监督管理，卫生部门负责餐饮和学校食堂的监督管理，如果消费者发现生产企业食品质量问题直接向质监局投诉，由质监局负责查处，发现流通领域的质量问题由工商部门查处，消费环节由卫生部门查处。这就充分说明这位负责人缺乏一些基本法律常识，《决定》的效力姑且不谈，就是从时效上看也不妥当，《决定》也只是提出力争在年底完成有关法律法规的修订，确保2005年1月1日实施，试想真有投诉食品生产企业的，质量技术监督部门是按《食品卫生法》进行查处还是按《产品质量法》进行查处?若查处了，生产企业起诉质量技术监督部门乱作为，法庭又将如何判决，同时卫生部门放弃了对食品生产企业的监督权，发生了食品安全事故，又将如何追究责任?笔者认为，在没有进行相关法律法规修订之前下发了具有普遍约束力的规范性文件显得太随便，不严谨，从法律的角度看，程序上不恰当，缺乏效力，时效性模糊，不符合依法行政的原则。
2 从现行食品监督管理体制的运作看调整不具有必要性
食品卫生法是我国法律体系中的一部经过实践检验的符合我国实际情况的一部重要的法律，我国早在1982年就已制订了这部法律，经过12年的试行后，又于1995年进行了修订。《食品卫生法》的制订、修改始终遵循保障人民身体健康，增强人民体质的立法宗旨，紧紧围绕让人民吃上放心食品这一目的。食品卫生法确立了食品卫生的监督管理体制，食品卫生监督管理体制是国家对食品卫生实施监督管理采取的组织形式和基本制度，它是国家有关食品卫生的法律、法规和方针、政策得以贯彻落实的组织保障和制度保障，《食品卫生法》规定:“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生的管理工作”，其目的在于明确我国的食品卫生监督管理体制，分清了国务院卫生行政部门与国务院其他有关部门的职责，卫生部作为国务院综合管理全国卫生工作的职能部门，依法对全国的食品卫生实施国家卫生监督，除法律授权铁路、交通和军队行政的职责外，卫生部单独或领导各级卫生行政部门统一进行。多年来，各级政府，各级卫生行政部门认真贯彻这部法律，为确保食品安全，促进广大人民群众身体健康保护人民群众生命安全发挥了具大的作用法律的各项规定总的来讲都是非常科学的，也是便于操作的，食品卫生法涵盖了食品除种养殖业以外的生产、加工、流通、消费等环节，也涵盖了食品的质量监督管理。在实际操作中为什么出现了多头执法，交叉重叠执法这一说呢?原因不在法律的规定，完全是人为造成的，在产品质量法颁布后，少数领导不认真研究法律的内在关系，认为只要是产品都由质量技术监督管理部门负责监督管理，一旦发生食品安全事故后乱点鸳鸯谱，导致多个部门都去插一杆子。本应由卫生行政部门查处的案件，卫生行政部门反倒无所适从。另外，就是目前我国的财政体制尚未完全建立，许多地方执法部门还是靠执法收入来养活职工和开展工作，这样就难免出现利益驱动的问题。一些执法部门看到有利可图的地方就违法越位乱作为，有些无利可图的地方可能都不去作为。再加之对执法越位错位的问题追究不严，多年来就形成了这种怪现象。阜阳的奶粉事件就充分暴露了这些问题，为了一些部门利益多个部门去监督管理了，但谁都没负到责，当然从失职这个角度笔者认为追究其它不作为或者滥作为的违法责任。
我国的《立法法》明确规定了法律适用的一些规则，在适用规则上《立法法》首先明确了法律、行政、法规、地方法规和规章的效力等级，明确规定了一切法律法规不得同宪法相抵触，法律的效力高于行政法规，同一机关制订的法律、法规特别规定与一般规定不一致的适用特别规定，也就是特别法优于一般法。我国的产品质量法是调整产品质量的一般法律，产品质量法中产品是指经过加工制作，用于销售的产品，那么产品质量法在调整产品质量方面就是具有一般意义的一般法律规定，而食品卫生法规定，一切从事食品生产经营的都适用本法，食品也是一种产品，只是一类特定的产品，相对于《产品质量法》的一般规定而言，《食品卫生法》是对食品这种产品的特殊规定，依照立法法确定的原则，在食品卫生管理方面的管理中应当适用《食品卫生法》，《产品质量法》在立法时也作出了明确的规定，“对产品质量的监督部门另有规定，依照有关法律规定执行”。《食品卫生法》对食品这一概念也作出了规定，即各种供人食用或饮用的成品和原料，及按照传统既是食品又是药品的物品，食品卫生法不论是在监督管理过程或是监督管理结果上的规定已经完全涵盖了质量监督管理的内容，比如食品应当无毒无害，符合应有的营养标准等等，明确了卫生部门负责对食品生产、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等环节的监管，权利和责任都是非常明确的，怎么监督管理，管些什么已经规定得非常清楚，是不存在交叉和重叠的。质量技术监督、工商部门对食品质量进行监督管理缺乏法律依据，超越了职权，是一种越位和错位行为。
同时，《食品卫生法》也已贯彻实施20多年，卫生部门也积累了很多的经验，壮大了一支卫生监督队伍，培养了一大批专业技术人才，建立了一个初具规模的技术支撑体系，也构筑了一套较为完善的法律体系，通过克服当前存在的一些突出问题，再加之政府和社会各界的高度重视是完全能够胜任食品安个阵督管理丁作的。
3从调整的内容上看调整不具有可操作性
将食品的监督管理分为种养殖、生产、流通、消费四个环节存在很多弊端，不便于实施。
3 .1 在整个食品的生产流通、消费环节是相互交织相互渗透的，难以将其分得很清，《食品卫生法》调整的是食品生产经营活动，食品生产经营活动是指一切从事食品的生产(不包括种植养殖业)、采集、收购加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动，人为的将其分为三个孤立的阶段，是脱离实际的。好象从理论上看是各负其职，增强了责任感，实际操作起来将有扯不尽的皮，会出现种种新的交叉重叠和监督管理真空。在目前这种财政体制下，甚至可能出现有利可图的地方交叉重叠多家争着干，对无利可图的交叉地方将会成为“金三角’，谁也不去管，出了问题谁的责任也不好追究，完全可能出现职责不清。因为既使将《食品卫生法》进行修订，同时还制订若干个配套法规也难以穷尽一些复杂的监管问题。如学校食堂加工蛋糕供应给学生，是按生产环节进行监督还是流通环节或是消费环节进行监督管理，又如前不久《楚天都市报》的一篇文章中，某省技术监督局答一位消费者提问:“如在超市购买一包副食，回去后发现其中有老鼠屎，应找哪个部门?，答:“应该找当地技术监督部门。”试想，如果说这个消费者问工商部门的发言人，可能回答的是找工商部门，问卫生部门的负责人可能回答的是找卫生监督部门。那么这个问题究竟归谁管，在我看来是都可以管，又谁都可以不管。又如一家大型超市既有从外购进的食品、副食品销售，又有熟肉制品加工，同时还加工蛋糕和配制冷饮供顾客饮用，那么对这家超市质量技术监督、工商、卫生三个部门都必须要去进行监督管理，甚至在一天之内都去了，有的东西可能都会去抽样检测，这个超市将会花很多的精力来应付。一旦发生了食物中毒事故也是一个很难处理的事，比如一家酒店在这家超市购进了一批无定型包装的食品被顾客食用后发生了食物中毒，在调查原因时就很难办了，这种食品可能是在酒店污染的，也可能是在超市污染的，也可能是产品在生产时本身质量有问题，卫生部门要对流通环节和生产企业进行调查就很难了，没有监督检查权限，这样又得请质量技术监督、工商部门帮忙共同进行调查，有时可能是一果多因，追究谁的责任，该由谁处罚或处罚谁也很难搞得清。
3.2 实行分段的多部门监督管理不利于各项卫生监督和管理资源的整合。食品卫生安全监督管理工作是一项专业性非常强的工作，不同于一般意义的产品监督管理，如对食品污染和中毒事故的调查处理需要有流行病学和预防医学专业人员来进行，多部门监督管理，多个部门都得配备相应的专业人才，卫生专业人才的管理又归行政部门，会带来很多新的麻烦，同时各单位还得配备食品的检测检验设备和人员，尤其工商部门还要重新建立实验室。检验资源共享的问题很难落到实处。这样必然导致人才物的浪费，卫生部门将会有很多的人才闲置，其他部门又奇缺。卫生部门的专业人员是走了又不行，不走又事情不多，不能充分发挥其作用。多部门的分段监督管理不但增加了企业的负担，还会增加政府的管理难度，多个部门监管一个方面的事需要政府协调，这样又提高了政府的管理成本，降低了管理效率。食品药品监督管理部门作为一个部门来协调多个平级部门缺乏权威性，在精简机构的同时又还需
要政府增加一个管理机构。
4 从目前监督管理工作上看，很多的问题需要解决
应当承认当前的食品卫生监督管理还存在不少的问题，需要改进和加强。主要有以下几个方面。
4 .1 卫生行政机构本身不作为
根据《食品卫生法》第三十条规定，食品卫生监督的职责有8条，其中第一条就是“食品卫生监测、检验和技术指导”，但卫生部在体制改革时，在没有修改《食品卫生法》之前就把食品卫生监测、检验工作移交给了无执法权力的非行政机构一疾控中心，由于监督机构本身无检验手段，不但在法理上是不作为，同时降低监督时效及科学性，监督员只能凭眼睛、鼻子鉴别食品质量，也因缺乏技术支撑点，所以别的机构可以替代卫生行政执法。
4 .2 卫生执法监督机构还不是很健全和完善
过去食品卫生监督执法工作一直是卫生行政部门委托卫生防疫站负责，它不是一个专门的执法机构。虽然卫生部现已作出决定，建立独立的卫生监督体系，但各级卫生行政部门对这个问题的认识还有相当的差距，卫生部要求在2001年底前各县(市)必须设立独立的卫生监督执法机构，直到现在还有不少的地(市)一级都还未从卫生防疫机构中独立出来，没有独立的机构，对工作必然受到影响。同时，原来卫生防疫站的人数就很少，现分成卫生监督所及疾控中心两个机构，使监督力量更为减弱。
4 .3 财政体制不健全
由于财政体制的不健全，对卫生监督方面投六有限，制约了卫生监督工作的开展。目前很多地力卫生监督工作还是靠执法收入来养活执法人员，和益驱动的问题非常突出，很难保证公正执法、严格执法。投入的不足使监督机构办案设备，交通工具严重缺乏，许多的卫生监督执法工作难以开展，样品的检验靠收费来维持，收不到费就无法进行检验。
4 .4 存在地方保护主义
我们整个国家还处在社会主义初级阶段，经济还不发达，尤其是一些贫困地区，没有什么经济来源，仅有的几家食品生产企业和食品经营企业便成了当地政府的支柱产业和主要的税收来源，而当地的老百姓的购买力也很有限，只能购买一些廉价的劣质食品，要对这些企业按照食品卫生法的规定去查处，势必会导致这些企业破产，当地政府就会出面干涉，监督的措施很难进行到位。
4.5对失职责任的追究不力
目前还尚无一套完整的食品安全监督管理责任追究制度，缺乏一些可操作性的东西，既使出现了食品安全事故对监督管理部门的追究也是很不力的，尤其是在“非典”以前更为突出，这样就导致了部监督人员，没有责任感和紧迫感，思想上没有压力，不作为的现象表现得非常突出，使食品监督管理出现了不少的盲点、盲区。再加之对一些违法现象打击不力，使少数制假售劣的不法分子有了立足之地，胆大妄为。
4.6宣传教育不力
由于对食品卫生法等法律法规的宣传教育缺乏深度和广度，没有形成一个良好的执法氛围。在整个《食品卫生法》的宣传教育中只注重了对从业单位和从业人员的宣传，对领导和普通老百姓的宣传教育还存在很大的差距，有不少的领导对《食品卫生法》知之甚少，重视不够。个别领导老是说外行话，瞎指挥。普通老百姓对食品卫生法的了解就更少了，缺乏自我保护意识。
5几点建议
5.1维持食品卫生监督管理现状，按照《食品卫生法》的规定继续由卫生行政主管部门对食品的生产经营活动进行全面的监督管理，针对过去卫生部门在食品卫生监督管理中存在的一些问题制订整改措施，不要轻易决定交权易责，如同我们的党在历史上也犯过不少的错误，改进的办法是通过完善监督机制，加强监督管理，自已纠正，完善自我，而不是让出执政党的位置。目前应着手制订一套完整的目标责任制和责任追究制度，由各级政府督促实施。加大各级政府对行政执法部门的督办力度和责任追究力度，确保各级卫生行政部门及其监督员尽职尽责，将食品卫生安全事故降低到最低限度。与此同时，政府重点加强种养殖业食品污染治理和行业自律的研究，整体推进食品安全的监督管理。
5 .2认真总结20多年来贯彻实施食品卫生法的经验和教训，加强卫生监督体系建设，全面推进卫生监督综合执法，各级政府将卫生监督体制改革工作尽快督办到位，完善卫生监督网络，进一步加强卫生监督队伍建设，改革现有财政体制，加大对卫生监督的投入力度，足额发放监督人员工资，落实执法经费，配备必要的执法办案工具和交通工具以及食品检测检验设备，激活现有卫生监督资源，确保卫生监督执法工作的顺利实施。
5 .3完善相关法律法规，依法明确相关职能部门在食品安全监督管理中的职能定位，消除越位、错位和缺位的现象。质监部门主要负责食品生产企业商标标识，计量标准和其他产品的监督管理，工商部门主要负责流通秩序的监管，其他职能部门按职责负责其行业管理、按精简效能原则，撤销食品药品监督管理局，将其并入卫生监督执法机构。
5.4加大食品卫生法及其相关法律法规的宣传力度，提高全民法律意识，加大对地方保护主义的治理力度，营造良好执法氛围，切实做到依法行政。
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发表于 2005-11-14 07:08
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