食品卫生监督体制改革中认识上的三大失误

（本文分别发表在“中华卫生监督与健康”2004年第8期、2004年山西省社情民意和临汾市社情民意第266期）
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　　自1995年10月30日颁布并实施《中华人民共和国食品卫生法》，至今已经有八年了。从《中华人民共和国食品卫生法（试行）》到《中华人民共和国食品卫生法》的转变标志着我国法制建设的进一步完善，也标志着卫生行政执法理论上的丰富和升华。在各级政府大力关注和支持下，在各级卫生行政部门和卫生监督机构的共同努力下，我们在食品卫生执法方面确实取得了不少成绩。尽管食品卫生总的状况正在向好的方向发展,但食品卫生监督体制依然存在有许多问题，严重妨碍着食品卫生执法工作的健康发展。笔者根据自己多年工作感受，谈谈目前食品卫生监督体制改革中认识上的三个失误：
　　一、对执法主体改变的认识失误：
　　随着法制建设的不断改善、健全和法律知识的普及，法律已经成为我们生活和工作中越来越重要的部分，许多理论性的东西也成为了现实里关注的焦点，“行政执法”就是其中之一。其实所谓的行政执法只是行政行为的一种。行政行为的成立须包括主体要件、主观方面的要件、客观方面的要件和行为功能的要件几个方面。主体要件主要是主体的合法，合法的主体包括行使行政管理职能的国家行政机关、法律法规授权的组织或合法主体委托进行行政管理的组织、个人。卫生监督体制改革的焦点就是围绕行政行为主体合法性的问题进行的。过去由于受我国历史原因和社会条件的限制，有些具有一定行政管理功能的事业机构成了合法的执法主体，如食品卫生执法，在《食品卫生法（试行）》中就明确规定执法主体是卫生防疫站，这是由于卫生防疫站组成特点和其性质的特殊性（具有管理公共事务的行政管理功能和较完善的监测能力的事业单位），所以它成为了当时的食品卫生监督执法主体。可是随着行政法律体系的不断规范和完善，行政法律的执法主体要求是国家行政机关，因此《食品卫生法》在1995年也随之进行了修改。但由于我国目前的卫生行政部门、卫生研究机构和有关的卫生学术团体还处于转型的初级阶段，尚不能完全承担其职责，因此在1995年《食品卫生法》正式颁布后，目前暂时依然由防疫站或新建的卫生监督所（局）以卫生行政部门的名义行使卫生监督的职能。但具体工作中，由于某些人盲目认为 “行政执法”只有国家行政机关才能行使，单纯追求名词上的认同，却忽略了整个社会环境的影响，忽略了国家体制改革、国家行政机关机构改革等等情况的影响，忽略了卫生监督技术支撑尚无社会化以及卫生系统内部卫生执法体系不顺等问题的影响，致使食品卫生监督工作趋向表面形式化，走向了低谷，同时也造成人才资源上的浪费。因为防疫站做为卫生行政部门下属的事业机构，尽管不是国家机关，但是它具有的特性其实就是行政工作的延续。还有就是这样容易造成权责不清的混乱局面，尤其是具体负责卫生监督执法的卫生防疫站或者监督所容易成为有责无权的受害者。这样的情况下即便是有权无责的卫生行政部门毫不作为，也可以抢占别人的功劳而把失误推卸到具体负责卫生监督工作的受害者身上。最后执法主体转换的结果也让人十分困惑：以前认为防疫站是事业单位而进行卫生执法活动不是行政执法，但新成立（或准备成立的）的卫生监督所（局）也是事业单位，也不是国家行政机关，这样的情况给人一种“换汤不换药”的感觉，好象当初的改革目的不只是为了真正的行政执法。还有就是从《食品卫生法》颁布实施到如今已经是八年的时间了，卫生系统内部有关执法体制不顺的问题尚没有得到一点解决，怎么有能力协调解决外部的问题呢？这样的结果恐怕也不是当初那些闭门造车官僚老爷们所能想象到的，真是对那些想象的行政执法完美主义的无情的嘲讽。
　　二、对卫生监督监测分离的认识失误：
　　卫生监督的工作内容包括：卫生监督和卫生监测，二者关系密不可分。卫生监督是在法律法规授权下进行的合法行政管理工作，而卫生监测工作是卫生监督工作的延续。卫生监督是监测顺利开展进行的法律依据和保障，卫生监测则是对卫生监督工作强有力的技术支持。本来应该重视监督监测工作，加大投资，建立完整的食品卫生监督、监测体系和公共卫生预警体系，可是现实情况却大不一样。当卫生研究机构和大专院校技术服务社会化后，卫生行政部门可以通过对其认证，将其作为卫生监督的技术支撑。可我国目前技术力量和财政对科技的支持现实情况尚无法满足卫生研究机构和大专院校技术服务社会化的需要，而防疫站的卫生监测工作由于多年以来其对卫生监督的技术支撑作用，无论是从人才还是设备上都有很大的优势，也是适合我国目前的经济状况的。而由于卫生监督与监测为同一单位所带来的负面作用可以通过财政支持而避免，这一点我们可以通过观察社会上其他行政执法部门的情况得到验证。在目前其他职能部门争先装备自己执法队伍加强自己检验检测能力的同时，卫生系统却提出监督、监测分家，这种削弱、分散自己技术力量的做法实在令人费解。
　　三、对卫生监督监测工作产业化的认识失误：
　　这也是卫生监督体制改革中最严重的失误。政府的行政管理活动是国家统治意志的体现，但政府的管理行为本身不是一种经济，更不是商品，所以政府的行政管理责任具有不可替代性。卫生监督监测产业化就是把原属于国家正常行政管理职能的活动作为某个部门、某个机构获取利益的工具，把被监督单位当作了获取经济效益的对象。国家实施食品卫生监督制度，是保证食品安全，维持正常经济秩序，促进生产力的发展，保障消费者的身体健康。但卫生监督活动不是生产资料，也不是一个社会的经济基础，只是阶级服务的一种手段，是应该属于社会的上层建筑，绝对不能作为谋取经济利益的一种手段。如将经济利益渗透到了国家行政管理活动之中，便会发生腐败这现象，同样卫生监督产业化不仅使卫生行政行为产生腐败，而且更使这种现象腐败合法化。如今卫生监督监测产业化所产生的恶劣后果无处不见：卫生系统各个部门无不看好其中的巨大经济效益，不论卫生行政部门还是上下级卫生监督监测机构对之都是垂涎三尺。只要有利可图，法律可以淡化。加上多年以来国家只重视国家基础建设的发展，而忽略了对公共卫生建设的投资，SARS的突袭已经让人们尽观这些不良后果。由于国家财力有限再加上决策的偏向，致使公共卫生建设一直处于饥饿状态。为了弥补卫生执法部门（包括卫生行政部门）经费的不足，国家有关部门批准进行有关卫生监督监测工作时候可以进行有偿收费活动。但是这种有偿活动却带来了严重的负面影响，其结果就是各级卫生监督监测机构重视了经济效益忽视了社会效益。各地纷纷出现的卫生监督监测分级管理的矛盾就是这种负面影响的典型，严重损害了卫生监督的形象。也可以说卫生监督监测工作产业化引起的权力与利益之间的冲突是导致食品卫生执法主体转变的根本原因，也是食品卫生监督工作滑坡的主要原因。
　　鉴于目前这种形势，我认为应该采取以下措施来提高食品卫生监督工作的效率，并树立卫生监督工作的新形象：一是获得政府支持，尽快理顺卫生执法体制，建立健全完整的食品卫生监督执法体系、食品卫生监测体系和公共卫生预警体系，建立稳定的卫生监督执法队伍，充分发挥国家食品卫生监督的管理作用。二是立即纠正目前一些错误的认识，停止所谓的监督监测分家的做法。集中有效的技术力量，充分合理利用现有的人才资源，加大卫生监督监测工作力度，严格依法行政，确实为保障食品卫生安全做出应有的贡献。三是争取国家财政的最大支持，杜绝卫生监督监测的产业化行动，规范法律行为，严格按照法律程序进行行政管理和执法监督活动，从而使监督执法工作走向规范正规。
网络游仙提供文章

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