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卫生监督员对《食品安全法》（草案）的看法和建议
作者:荷叶嬉露 来源:原创 添加时间:2006-1-6 11:32:06 浏览数:222
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食品安全立法是我国社会主义法制建设的组成部分，应遵循《立法法》法定的原则、权限、程序，规范立法活动、保证立法质量，维护法制的统一和尊严。
应清楚对食品安全立法要解决什么问题？2005年两会代表提交食品安全议案中呼声较高的有两个题：
1、加强对食品源头的管理 我国对食品安全的调整有《产品质量法》《食品卫生法》两部核心法律。对食品源头种植、养殖环节的卫生安全二者均未加以要求。
2、明确监管职责，建立统一协调、权威高效的食品安全监管机制 现有法律规定对食品安全管理的职能部门有工商、质监、卫生、动检等，在实际中经常出现交叉或重复监管的现象，而交叉和重复往往造成监管空位的局面。
对以上问题从卫生执法人员的角度认为，有两种可以借鉴的法律体系：
一是，以《食品安全法》为基本法对有关问题做原则的规定，由《食品卫生法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《生猪屠宰管理条例》《农产品安全法》《进出口商品检验法》等相关的专业法律为支撑，组成食品安全法律体系。
其二，充实完善《食品卫生法》，使其涵盖食品从农田到餐桌全过程的有关卫生、质量、营养等内容，明确监管职能部门，将其修改为《食品安全法》。一些条款与立法目的和立法宗旨不相符甚至相抵触。
出于职业的责任，工作在食品卫生监督一线的人员对“草案”提出不同看法和建议，现收录采编如下：
一、“草案”内容与其立法宗旨不符、有悖立法目的
食品安全除应涉及食品生产、加工和流通、食（使）用过程中外，还涉及其它相关物品的安全问题，比如转基因食品的远期安全评价、类似食品的有毒有害物质的管理和非食品卫生原因的食品设计不当、使用说明不清而导致的食品安全事件、涉水产品、包装材料容器甚至投毒等等诸多领域的问题，绝不仅限于食品生产、流通和餐饮服务过程。此“草案”即不具备食品安全基本法的“纲领性”、“原则性”特点，又缺乏（食品卫生法修改为食品安全法）实体法的“明确性”、“操作性”，徒有一个“食品安全法”的虚名。
“草案”对食品安全概念、管理范围、动态监管等内容缺乏明确，对食品的生产、加工、流通销售以及餐饮服务过程、对食品和农产品的界定、对食品安全突发事件和食品安全事故、高风险食品、食品容器、包装材料和食品用工具设备等概念，均无清晰论述、甚至使用循环概念相互包含。
现行《食品卫生法》赋予卫生行政部门为食品卫生监管职能，卫生部门经过多年努力和工作经验的积累，建立了一套相对完善的食品卫生法规和标准体系，建立健全了从中央到地方乃至区县的四级完整规范的食品卫生监督执法体系，拥有一个懂业务、有经验的食品卫生专家和执法监督专业队伍，而“草案”没顾及这一切，将卫生部门的职权分割给若干个监管职能部门，把食品安全监督职责转嫁到某些监督队伍不健全、工作经验不足、缺乏技术支撑的部门。此做法显然不利于食品安全的监管，有悖“保障公众生命安全和身体健康，促进食品产业发展” 维护人民群众利益的立法宗旨和法目的。这不仅违背WTO基本原则，也是不利于我国改革开放的发展。
二、“草案”缺乏科学性、可操作性
《立法法》第六条“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。 “草案”削减了卫生主管部门对食品生产加工、流通领域里的监督管理，而要求负责对全部领域的食品安全评价。是违背客观实际和不科学的。
近50年的管理实践，围绕食品卫生法形成了上百部法规规章、标准的卫生法律体系，其规范性、专业性极强，为食品安全法奠定良好的立法基础。“草案”不应该将原有成型食品卫生监管体系支离破碎，弃丰富的卫生专业人员，而由缺乏专业经验、既不科学、也无法操作。
三、“草案” 与相关法律法规矛盾或抵触，有悖《宪法》精神
1、“草案”第四十四条对食品生产经营要求“应当取得食品卫生许可证和食品生产许可证”，是对食品生产企业的“双重”许可，一是由卫生行政部门发的“食品卫生许可证”，另一个是质量监督部门发的“食品生产许可证”。而获取生产许可证应当具备的条件与卫生许可证雷同，管理职能交叉，权责不清，是明显多头管理。
2、“草案”在第三条中，将食品分为初级食用农产品生产、食品生产加工、食品流通、餐饮四个环节，分别由农业部主管部门、质量监督检验检疫主管部门、工商行政管理部门、卫生主管部门进行监管。并为监管出现重叠或空位安排由食品药品监督管理部门予以协调。
3、“草案”第四十八条“食品经营者取得食品卫生许可证、工商营业执照后方可经营食品，但是，零售预包装食品的，只需在营业执照上注明。餐饮经营者取得食品卫生许可证方可从事餐饮服务活动”中，对零售预包装食品经营免于卫生许可不符合公平公正的原则。
4、“草案”第四条“县级以上食品安全综合监督部门”及“县级以上人民政府负责食品生产、销售和餐饮服务监督管理的部门”，所指的执法主体不明确，执法权限也未清晰划定，会导致多部门在履行法律职责时产生执法混乱，相互推诿。
5、 “草案”没有规定食品从业人员健康体检并持证上岗，即便对患有碍食品卫生安全疾病者限制从业，又以何为依据？如何查处？《传染病防治法实施办法》规定：“从事饮水、饮食、..等易使传染病扩散工作的从业人员，必须按照国家有关规定取得健康合格证后方可上岗”。这种不符合实际、无法操作的条款既不科学又与《传染病防治法》相矛盾。
我国《宪法》第五条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”
四、看法和建议
1、如果以草案的形式出台《食品安全法》势必将与《宪法》、《立法法》、《许可法》、《处罚法》、《传染病防治法》、《卫生应急条例》《产品质量法》等法律法规发生矛盾或抵触，不符合国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，从根本上破坏法制统一性和连续性，撼动依法行政的国策和我国整个法治综合体系。
2、食品卫生法由1964年的试行条例历经41年不断完善。颁布实施以来，围绕食品卫生法为根基，配套的法规、规章、标准、规范达两百余部，从事食品卫生监管、检验、评估等专业人员数目国内何止百万，全国各大医学院校的课程设置、专业去向，均围绕食品卫生建立，每年为国家提供大量的食品卫生后备专业人员，全国已经形成中央、省、市、县四级食品监管体系，这是我国食品卫生50年发展的结果，较好地、具体地体现了“防止食品污染和有害因素对人体的危害，保障人民身体健康”的目的。 “草案”与其立法宗旨相距甚远，既无可行性又无修改价值。
3、及时对食品卫生法进行补充修改和完善，而不是从头再创建个法或借用食品安全法的名头，也不是利用多头执法、多项许可的所谓“加强”来自欺欺人。
4、草案缺乏法律应有的普遍适用性、强制性、和明确性，对食品营养、卫生的管理被淡化，甚至缺失，其专业性问题的管理水平不及食品卫生法。此草案决不是我们所希望的食品安全法。
5、食品安全的强化绝不是体现在多部门来管，或体现在一部法的名字上叫“食品安全法”就灵验的，重要的是其内涵和可操作性，是不是符合国情，符合国家和广大人民的利益，符合社会经济的发展，要考虑到立法成本，要兼顾以往的积累和经验。
6、当前应该在保留食品卫生法的同时，完善现有法律的不足，以适应当前保障食品安全的需要，坚持一个部门监管的原则，通过加强对卫生部门的投入建设，加强卫生人员的培训，严格执法责任制，通过加强和完善现有的食品卫生监管体系实现食品安全的保障。难道这不也是体现了对食品安全的重视吗？
综上所述，“草案”不能作为我国食品安全的立法，建议不仅要保留《食品卫生法》，并增加其权限和强制性措施，以加大执法力度确保食品安全。
注：此文章为基本大纲，具体的阐述内容有待发表。
食品安全立法是我国社会主义法制建设的组成部分，应遵循《立法法》法定的原则、权限、程序，规范立法活动、保证立法质量，维护法制的统一和尊严。
应清楚对食品安全立法要解决什么问题？2005年两会代表提交食品安全议案中呼声较高的有两个题：
1、加强对食品源头的管理 我国对食品安全的调整有《产品质量法》《食品卫生法》两部核心法律。对食品源头种植、养殖环节的卫生安全二者均未加以要求。
2、明确监管职责，建立统一协调、权威高效的食品安全监管机制 现有法律规定对食品安全管理的职能部门有工商、质监、卫生、动检等，在实际中经常出现交叉或重复监管的现象，而交叉和重复往往造成监管空位的局面。
对以上问题从卫生执法人员的角度认为，有两种可以借鉴的法律体系：
一是，以《食品安全法》为基本法对有关问题做原则的规定，由《食品卫生法》《产品质量法》《消费者权益保护法》《生猪屠宰管理条例》《农产品安全法》《进出口商品检验法》等相关的专业法律为支撑，组成食品安全法律体系。
其二，充实完善《食品卫生法》，使其涵盖食品从农田到餐桌全过程的有关卫生、质量、营养等内容，明确监管职能部门，将其修改为《食品安全法》。一些条款与立法目的和立法宗旨不相符甚至相抵触。
出于职业的责任，工作在食品卫生监督一线的人员对“草案”提出不同看法和建议，现收录采编如下：
一、“草案”内容与其立法宗旨不符、有悖立法目的
食品安全除应涉及食品生产、加工和流通、食（使）用过程中外，还涉及其它相关物品的安全问题，比如转基因食品的远期安全评价、类似食品的有毒有害物质的管理和非食品卫生原因的食品设计不当、使用说明不清而导致的食品安全事件、涉水产品、包装材料容器甚至投毒等等诸多领域的问题，绝不仅限于食品生产、流通和餐饮服务过程。此“草案”即不具备食品安全基本法的“纲领性”、“原则性”特点，又缺乏（食品卫生法修改为食品安全法）实体法的“明确性”、“操作性”，徒有一个“食品安全法”的虚名。
“草案”对食品安全概念、管理范围、动态监管等内容缺乏明确，对食品的生产、加工、流通销售以及餐饮服务过程、对食品和农产品的界定、对食品安全突发事件和食品安全事故、高风险食品、食品容器、包装材料和食品用工具设备等概念，均无清晰论述、甚至使用循环概念相互包含。
现行《食品卫生法》赋予卫生行政部门为食品卫生监管职能，卫生部门经过多年努力和工作经验的积累，建立了一套相对完善的食品卫生法规和标准体系，建立健全了从中央到地方乃至区县的四级完整规范的食品卫生监督执法体系，拥有一个懂业务、有经验的食品卫生专家和执法监督专业队伍，而“草案”没顾及这一切，将卫生部门的职权分割给若干个监管职能部门，把食品安全监督职责转嫁到某些监督队伍不健全、工作经验不足、缺乏技术支撑的部门。此做法显然不利于食品安全的监管，有悖“保障公众生命安全和身体健康，促进食品产业发展” 维护人民群众利益的立法宗旨和法目的。这不仅违背WTO基本原则，也是不利于我国改革开放的发展。
二、“草案”缺乏科学性、可操作性
《立法法》第六条“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。 “草案”削减了卫生主管部门对食品生产加工、流通领域里的监督管理，而要求负责对全部领域的食品安全评价。是违背客观实际和不科学的。
近50年的管理实践，围绕食品卫生法形成了上百部法规规章、标准的卫生法律体系，其规范性、专业性极强，为食品安全法奠定良好的立法基础。“草案”不应该将原有成型食品卫生监管体系支离破碎，弃丰富的卫生专业人员，而由缺乏专业经验、既不科学、也无法操作。
三、“草案” 与相关法律法规矛盾或抵触，有悖《宪法》精神
1、“草案”第四十四条对食品生产经营要求“应当取得食品卫生许可证和食品生产许可证”，是对食品生产企业的“双重”许可，一是由卫生行政部门发的“食品卫生许可证”，另一个是质量监督部门发的“食品生产许可证”。而获取生产许可证应当具备的条件与卫生许可证雷同，管理职能交叉，权责不清，是明显多头管理。
2、“草案”在第三条中，将食品分为初级食用农产品生产、食品生产加工、食品流通、餐饮四个环节，分别由农业部主管部门、质量监督检验检疫主管部门、工商行政管理部门、卫生主管部门进行监管。并为监管出现重叠或空位安排由食品药品监督管理部门予以协调。
3、“草案”第四十八条“食品经营者取得食品卫生许可证、工商营业执照后方可经营食品，但是，零售预包装食品的，只需在营业执照上注明。餐饮经营者取得食品卫生许可证方可从事餐饮服务活动”中，对零售预包装食品经营免于卫生许可不符合公平公正的原则。
4、“草案”第四条“县级以上食品安全综合监督部门”及“县级以上人民政府负责食品生产、销售和餐饮服务监督管理的部门”，所指的执法主体不明确，执法权限也未清晰划定，会导致多部门在履行法律职责时产生执法混乱，相互推诿。
5、 “草案”没有规定食品从业人员健康体检并持证上岗，即便对患有碍食品卫生安全疾病者限制从业，又以何为依据？如何查处？《传染病防治法实施办法》规定：“从事饮水、饮食、..等易使传染病扩散工作的从业人员，必须按照国家有关规定取得健康合格证后方可上岗”。这种不符合实际、无法操作的条款既不科学又与《传染病防治法》相矛盾。
我国《宪法》第五条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”
四、看法和建议
1、如果以草案的形式出台《食品安全法》势必将与《宪法》、《立法法》、《许可法》、《处罚法》、《传染病防治法》、《卫生应急条例》《产品质量法》等法律法规发生矛盾或抵触，不符合国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，从根本上破坏法制统一性和连续性，撼动依法行政的国策和我国整个法治综合体系。
2、食品卫生法由1964年的试行条例历经41年不断完善。颁布实施以来，围绕食品卫生法为根基，配套的法规、规章、标准、规范达两百余部，从事食品卫生监管、检验、评估等专业人员数目国内何止百万，全国各大医学院校的课程设置、专业去向，均围绕食品卫生建立，每年为国家提供大量的食品卫生后备专业人员，全国已经形成中央、省、市、县四级食品监管体系，这是我国食品卫生50年发展的结果，较好地、具体地体现了“防止食品污染和有害因素对人体的危害，保障人民身体健康”的目的。 “草案”与其立法宗旨相距甚远，既无可行性又无修改价值。
3、及时对食品卫生法进行补充修改和完善，而不是从头再创建个法或借用食品安全法的名头，也不是利用多头执法、多项许可的所谓“加强”来自欺欺人。
4、草案缺乏法律应有的普遍适用性、强制性、和明确性，对食品营养、卫生的管理被淡化，甚至缺失，其专业性问题的管理水平不及食品卫生法。此草案决不是我们所希望的食品安全法。
5、食品安全的强化绝不是体现在多部门来管，或体现在一部法的名字上叫“食品安全法”就灵验的，重要的是其内涵和可操作性，是不是符合国情，符合国家和广大人民的利益，符合社会经济的发展，要考虑到立法成本，要兼顾以往的积累和经验。
6、当前应该在保留食品卫生法的同时，完善现有法律的不足，以适应当前保障食品安全的需要，坚持一个部门监管的原则，通过加强对卫生部门的投入建设，加强卫生人员的培训，严格执法责任制，通过加强和完善现有的食品卫生监管体系实现食品安全的保障。难道这不也是体现了对食品安全的重视吗？
综上所述，“草案”不能作为我国食品安全的立法，建议不仅要保留《食品卫生法》，并增加其权限和强制性措施，以加大执法力度确保食品安全。
注：此文章为基本大纲，具体的阐述内容有待发表。 |
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发表于 2006-1-29 13:28
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